บทวิเคราะห์
จับตาผลกระทบมาตรการ Anti Circumvention ต่ออุตสาหกรรมเหล็กไทย

การทุ่มตลาด (Dumping) และการอุดหนุน (Subsidy) เป็นการแทรกแซงราคาสินค้าส่งออกจากประเทศผู้ส่งออกให้ต่ำกว่าราคาปกติ ซึ่งการกระทำดังกล่าวอาจทำให้ผู้บริโภคได้รับประโยชน์จากราคาสินค้าที่ถูกลง แต่ทำให้ประเทศผู้นำเข้าจัดเก็บภาษีได้น้อยกว่าที่ควร ทั้งยังสร้างความเสียหายต่อราคาสินค้าที่ผลิตและแปรรูปภายในประเทศผู้นำเข้าอีกด้วย 

               มาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด (Anti-dumping: AD) และมาตรการตอบโต้การอุดหนุน (Countervailing Duty: CVD) เป็น 2 มาตรการที่ประเทศผู้นำเข้าใช้เพื่อปกป้องอุตสาหกรรมภายในประเทศจากความเสียหายโดยการเก็บภาษีเพิ่มเติมจากอัตราภาษีนำเข้าปกติ อย่างไรก็ตาม มาตรการ AD และ CVD ยังคงสามารถหลีกเลี่ยงได้ จึงต้องมีการออกมาตรการเพิ่มเติมในการตอบโต้การหลบเลี่ยง(AntiCircumvention:AC)เพื่อปิดช่องโหว่ดังกล่าว

               ผลิตภัณฑ์เหล็กเป็นสินค้าประเภทหนึ่งที่ประสบกับปัญหาการทุ่มตลาดและปัญหาการอุดหนุน ประกอบกับสถานการณ์สงครามการค้าระหว่างสหรัฐฯ และจีนในปัจจุบันที่ทวีความรุนแรงขึ้น โดยจากต้นปี 2018 สหรัฐฯ ได้ตั้งกำแพงภาษีผลิตภัณฑ์เหล็กจากจีนเพิ่มขึ้นอีกราว 25%-50%จากอัตราภาษีนำเข้าปกติส่งผลให้ผลิตภัณฑ์เหล็กจากจีนที่ส่งออกไปยังสหรัฐฯ มีแนวโน้มลดลงและมีโอกาสที่จะถูกนำเข้าสู่ไทยมากขึ้น

               ปริมาณผลิตภัณฑ์เหล็กทรงแบน (ไม่รวม stainless steel) เฉลี่ยจากจีนที่มีการนำเข้าที่คล้ายคลึงกับการหลีกเลี่ยง AD และ CVD (circumvention) ปรับตัวเพิ่มขึ้นในช่วง 6 ปีที่ผ่านมา (2013-2018) โดยมีปริมาณอย่างน้อย 193,000 ตัน/ปีแบ่งเป็น ผลิตภัณฑ์เหล็กทรงแบนจากการทำ slight modification ราว 20,000 ตัน/ปี และผลิตภัณฑ์เหล็กทรงแบนจากการทำ transshipment ราว 173,000 ตัน/ปี  หรือคิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ยราว 6% ของปริมาณการผลิตเหล็กทรงแบนทั้งหมดในไทย ทั้งนี้ อีไอซี ประเมินว่า การนำเข้าที่คล้ายคลึงกับการหลีกเลี่ยง AD และ CVD (circumvention) ในอนาคต มีแนวโน้มปรับตัวเพิ่มขึ้นเช่นกัน

               การทุ่มตลาด (Dumping) และ การอุดหนุน (Subsidy) เป็นการแทรกแซงราคาสินค้าส่งออกจากประเทศผู้ส่งออกให้ต่ำกว่าราคาปกติการทุ่มตลาด (Dumping) คือการส่งออกสินค้าจากประเทศหนึ่งไปยังอีกประเทศหนึ่งเพื่อประโยชน์ในทางพาณิชย์ โดยที่ราคาส่งออกต่ำกว่าราคาปกติของสินค้าชนิดเดียวกันที่จำหน่ายเพื่อการบริโภคภายในประเทศของผู้ส่งออกขณะที่การอุดหนุน (Subsidy) คือการที่รัฐให้ความช่วยเหลือหรือสนับสนุนทั้งทางตรงและทางอ้อมต่อภาคเอกชน เช่น การลดหย่อน หรือยกเว้นอากรนำเข้าวัตถุดิบ/เครื่องจักร  การยกเว้นภาษีมูลค่าเพิ่ม การลดหย่อนหรือยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคล โดยมีจุดประสงค์เพื่อเพิ่มปริมาณการส่งออกสินค้าไปต่างประเทศหรือลดปริมาณการนำเข้าสินค้าจากต่างประเทศ ซึ่งทั้งการทุ่มตลาด และการอุดหนุนราคาสินค้าทำให้ราคาสินค้าส่งออกต่ำกว่าราคาส่งออกปกติส่งผลให้ประเทศผู้นำเข้าจัดเก็บภาษีอากรนำเข้าได้น้อยกว่าที่ควรจะเป็น นอกจากนี้การบิดเบือนราคาสินค้าสินค้านำเข้าให้ถูกลงกว่าสินค้าที่ผลิตภายในประเทศ ย่อมส่งผลลบต่อผู้ผลิตสินค้าภายในประเทศอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

               จากเหตุผลดังกล่าว ภาครัฐของประเทศผู้นำเข้าสินค้าจึงได้ทำการออกมาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด (Anti-dumping: AD) และมาตรการตอบโต้การอุดหนุน (Countervailing Duty: CVD) เพื่อปกป้องอุตสาหกรรมภายในประเทศจากความเสียหายโดยการเก็บภาษีเพิ่มเติมจากอัตราภาษีนำเข้าปกติ ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ไทยมีการใช้มาตรการตอบโต้การทุ่มตลาดกับประเทศคู่ค้าโดยการเพิ่มภาษีนำเข้าในสินค้าผลิตภัณฑ์เหล็กในหลากหลายประเภทยกตัวอย่างเช่น เหล็กกล้าไร้สนิมรีดเย็น, เหล็กแผ่นรีดร้อน, เหล็กแผ่นรีดเย็น, เหล็กแผ่นรีดเย็นชุบหรือเคลือบ และเหล็กลวดคาร์บอนสูง เป็นต้น เพื่อเป็นการปกป้องผู้ประกอบการผลิตเหล็กไทยจากการไหลทะลักเข้าของผลิตภัณฑ์เหล็กเหล่านี้

               แต่มาตรการการAD/CVD อาจยังมีช่องโหว่ในการหลบเลี่ยง (circumvention) เพื่อนำเข้าสินค้าจากประเทศคู่ค้ายิ่งเมื่อสงครามการค้าระหว่างสหรัฐฯและจีนปะทุขึ้น ผลิตภัณฑ์เหล็กเป็นสินค้าอีกประเภทหนึ่งที่มีโอกาสที่จะถูกนำเข้าจากจีนสู่ไทยมากขึ้น เนื่องจากสหรัฐฯ ได้ตั้งกำแพงภาษีผลิตภัณฑ์เหล็กจากจีนเพิ่มขึ้นอีกราว 25%-50% จากอัตราภาษีนำเข้าปกติ ทำให้การส่งออกเหล็กจากจีนไปยังสหรัฐฯมีแนวโน้มลดลง ซึ่งเหล็กที่ไม่สามารถส่งออกไปยังสหรัฐฯ เหล่านี้มีโอกาสที่จะไหลเข้าสู่ไทยเนื่องจากการทุ่มตลาดและ/หรือการอุดหนุนทำให้ราคาขายเหล็กบวกกับค่าขนส่งเหล็กยังสามารถแข่งขันกับผลิตภัณฑ์เหล็กที่ผลิตหรือแปรรูปในไทยได้

               Anti circumvention (AC) เป็นมาตรการเพิ่มเติมใน พ.ร.บ. การตอบโต้การทุ่มตลาดและการอุดหนุนซึ่งสินค้าจากต่างประเทศ พ.ศ.2542 ซึ่งจะช่วยอุดช่องโหว่ของกฎหมายและก่อให้เกิดการค้าที่เป็นธรรม การใช้มาตรการ AC เป็นการขยายขอบเขตออกไปมากกว่ามาตรการการตอบโต้การทุ่มตลาด (AD) และภาษีการตอบโต้การอุดหนุน (CVD) ซึ่งมาตรการ AC ครอบคลุมถึงการหลบเลี่ยง (circumventions) ใน 4 รูปแบบ ได้แก่

                      1. การดัดแปลงสินค้าเพียงเล็กน้อยโดยไม่มีผลต่อลักษณะหรือคุณสมบัติที่สำคัญหรือการนำไปใช้งานของสินค้า(Slight modification) เช่น การเปลี่ยนแปลงขนาดของสินค้าการเปลี่ยนแปลงคุณสมบัติหรือเจือแร่ธาตุเพื่อเปลี่ยนพิกัดศุลกากร

                      2. การส่งสินค้าผ่านประเทศตัวกลาง (Transshipment) คือการส่งสินค้าที่ถูกใช้ AD/CVD ผ่านประเทศที่ไม่ถูกใช้มาตรการ AD/CVD ก่อนที่จะส่งไปยังประเทศปลายทาง

                      3. การส่งสินค้าผ่านผู้ผลิตหรือผู้ส่งออกที่ถูกเรียกเก็บอากร AD ในอัตราที่ต่ำกว่าอากรของบริษัทตนเอง(Channeling)และ

                      4. การนำชิ้นส่วนจากประเทศที่ถูกใช้มาตรการ AD มาประกอบเป็นสินค้าสำเร็จรูปในประเทศไทยหรือในประเทศ ที่สาม (Completion และ Assembly operation)

               โดยนำสินค้าที่โดน AD/CVD ที่ยังทำไม่สำเร็จมาทำให้สำเร็จในไทยหรือประเทศอื่นที่ไม่ถูกเก็บอากร และการนำชิ้นส่วนของสินค้าที่ถูกใช้ AD/CVD ที่ผลิตจากประเทศที่ถูกใช้มาตรการ มาประกอบเป็นสินค้าในไทยหรือประเทศอื่นที่ไม่ถูกเก็บอากรโดยการหลบเลี่ยงทั้ง 4 รูปแบบจะทำให้ผู้นำเข้าสินค้าเสียภาษีนำเข้าที่ถูกกว่าปกติและส่งผลให้เกิดการค้าที่ไม่เป็นธรรมตามมา

               กรมการค้าต่างประเทศ เปิดเผยว่า ผู้ประกอบการภายในประเทศที่ได้รับผลกระทบจากสินค้าที่หลบเลี่ยงการถูกใช้มาตรการ AD/CVD สามารถยื่นเรื่องให้กรมการค้าต่างประเทศพิจารณาเปิดไต่สวนบริษัทต้องสงสัยได้ โดยจะใช้ระยะเวลาไต่สวน 9-12 เดือน และหากพบว่ามีการกระทำผิดจริง บริษัทที่กระทำผิดต้องจ่ายอากรย้อนหลังนับตั้งแต่วันที่มีการนำเข้า โดยอัตราอากรที่เรียกเก็บจะไม่เกินอัตราสูงสุดที่เรียกเก็บกับสินค้าที่ถูกใช้มาตรการ AD/CVD จากประเทศผู้ส่งออกในการไต่สวน AD/CVD เดิม2

               เหล็กทรงแบนเป็นผลิตภัณฑ์ที่มีแนวโน้มถูกบังคับใช้มาตรการ ACผลิตภัณฑ์เหล็กเป็นสินค้าประเภทหนึ่งที่ประสบกับปัญหาการทุ่มตลาดและการอุดหนุน โดยเมื่อเดือนพฤษภาคม 2019 ที่ผ่านมา สมาคมผู้ประกอบการเหล็กทั้ง 7 สมาคม (สมาคมผู้ผลิตเหล็กแผ่นรีดร้อนไทย, สมาคมผู้ผลิตเหล็กแผ่นรีดเย็นไทย, สมาคมผู้ผลิตท่อโลหะและแปรรูปเหล็กแผ่น, สมาคมผู้ผลิตเหล็กทรงยาวด้วยเตาอาร์คไฟฟ้า, สมาคมผู้ผลิตเหล็กโครงสร้างรูปพรรณรีดร้อน, สมาคมผู้ผลิตเหล็กแผ่นเคลือบสังกะสี และสมาคมโลหะไทย) ได้ทำการผลักดันมาตรการ AC กับกระทรวงพาณิชย์และประสบผลสำเร็จในการบังคับใช้กฎหมายในเดือนกันยายน 2019 โดยผลิตภัณฑ์ส่วนใหญ่ที่ถูกบังคับใช้มาตรการ AD และมีแนวโน้มที่จะถูกใช้มาตรการ AC เพิ่มเติมด้วยเป็นเหล็กทรงแบน เช่น เหล็กแผ่นรีดร้อน เหล็กแผ่นรีดร้อนเจือโบรอน เหล็กแผ่นรีดเย็นชุบ/เคลือบอะลูมิเนียมและสังกะสีแบบจุ่มร้อน เหล็กแผ่นรีดเย็นเคลือบสังกะสีจุ่มร้อนแล้วทาสี เหล็กแผ่นรีดเย็น หลอดและท่อเหล็กกล้า เป็นต้น

               ปริมาณผลิตภัณฑ์เหล็กทรงแบน (ไม่รวม stainless steel) เฉลี่ยจากจีนที่มีการนำเข้าที่คล้ายคลึงกับการหลีกเลี่ยง AD และ CVD (circumvention)ปรับตัวเพิ่มขึ้นในช่วง 6 ปีที่ผ่านมา (2013-2018) โดยมีปริมาณอย่างน้อย 193,000 ตัน/ปีแบ่งเป็น ผลิตภัณฑ์เหล็กทรงแบนจากการทำ slight modification ราว 20,000 ตัน/ปี และผลิตภัณฑ์เหล็กทรงแบนจากการทำ transshipment ราว 173,000 ตัน/ปี  หรือคิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ยราว 6% ของปริมาณการผลิตเหล็กทรงแบนทั้งหมดในไทยทั้งนี้ อีไอซี ประเมินว่า การนำเข้าที่คล้ายคลึงกับการหลีกเลี่ยง AD และ CVD (circumvention)ในอนาคต มีแนวโน้มปรับตัวเพิ่มขึ้นเช่นกัน

               เมื่อพิจารณาจากการหลบเลี่ยงในรูปแบบ slight modification และ transshipment ซึ่งเป็นรูปแบบการหลีกเลี่ยงที่สามารถประเมินได้ชัดเจนจากปริมาณการนำเข้าผลิตภัณฑ์เหล็กทรงแบน ในการทำ circumvention ในรูปแบบ slight modification ส่วนใหญ่เป็นการเปลี่ยนจากการเจือผลิตภัณฑ์เหล็กทรงแบนด้วยธาตุโบรอน (Boron) เป็นการเจือผลิตภัณฑ์เหล็กด้วยธาตุโครเมียม (Chromium) โดยก่อนการบังคับใช้มาตรการ ADในปี 2012 ปริมาณการนำเข้าผลิตภัณฑ์เหล็กที่เจือธาตุโครเมียมเฉลี่ยอยู่ที่ราว 10,000 ตัน/ปี (พิจารณา HS:7210.50 HS:7225.30 HS:7225.40 และ HS:7226.91) ขณะที่หลังบังคับใช้มาตรการ ADปริมาณการนำเข้าผลิตภัณฑ์เหล็กที่เจือธาตุโครเมียมในช่วงปี 2014-2018 เฉลี่ยอยู่ที่ราว 30,000 ตัน/ปี จึงมีแนวโน้มที่ผลิตภัณฑ์เหล็กราว 20,000 ตัน/ปี จะถูกเจือแร่ธาตุโครเมียมเพื่อหลีกเลี่ยง AD และเปลี่ยนพิกัดศุลกากรในการนำเข้า

 

การทำ circumvention ด้วยวิธี Slight modification โดยส่วนใหญ่เป็นการนำหล็กไปเจือโครเมียม

เพื่อเปลี่ยนพิกัดศุลกากร ซึ่งคาดว่ามีปริมาณเฉลี่ยราว 20,000 ตัน/ปี

               ในขณะที่ปริมาณผลิตภัณฑ์เหล็กทรงแบนที่ทำ circumvention ด้วยวิธี transshipment คาดว่าจะมีปริมาณเฉลี่ย 173,000 ตัน/ปี อีไอซี ได้ทำการเปรียบเทียบปริมาณผลิตภัณฑ์เหล็กทรงแบนที่มีการส่งออกจากจีนซึ่งเป็นผู้ผลิตเหล็กที่ใหญ่ที่สุดของโลกไปยังประเทศตัวกลางและการส่งออกผลิตภัณฑ์เหล็กทรงแบนจากประเทศตัวกลางมายังไทยในช่วงเวลาก่อนและหลังการมีมาตรการ AD แล้วพบว่าปริมาณผลิตภัณฑ์เหล็กทรงแบน 4 ประเภทที่ปรับตัวนำเข้าเพิ่มขึ้นจากประเทศตัวกลางอย่างมีนัยสำคัญ ได้แก่

                     1. Hot-rolled product (HS:7208, HS:7211.13, HS:7211.14, HS:7211.19)ซึ่งในช่วง 2011-2013 หรือ 3 ปีก่อนที่ไทยใช้มาตรการ AD กับจีน (ปี 2014) จีนส่งออกผลิตภัณฑ์เหล็กไปยังอียิปต์เฉลี่ยราว 23,000 ตัน/ปีแต่ไม่มีการส่งออกจากอียิปต์มายังไทยการนำเข้าของอียิปต์จึงมีแนวโน้มว่าเป็นการนำเข้าเพื่อบริโภคภายในประเทศเท่านั้น แต่หลังจากมีมาตรการ AD ปริมาณ Hot-rolled product ที่ส่งออกจากจีนไปยังอียิปต์เพิ่มขึ้นเป็นราว 98,250 ตัน/ปี รวมถึงปริมาณผลิตภัณฑ์อียิปต์ส่งออกสู่ไทยเพิ่มขึ้นเป็นเฉลี่ยราว 74,500 ตัน/ปี(2014-2018) ทั้งนี้การผลิตเหล็กเฉลี่ยในอียิปต์ในช่วง3 ปีก่อนที่ไทยใช้มาตรการ AD กับจีน (2011-2013) อยู่ที่ราว 7.7 ล้านตัน/ปี แต่หลังมีมาตรการ AD(2014-2018) การผลิตเหล็กในอียิปต์กลับลดลงเหลือราว 7 ล้านตัน/ปี การส่งออกเหล็ก Hot-rolled product จากจีนไปยังอียิปต์ที่เพิ่มขึ้นจึงมีแนวโน้มว่าจะเป็นการ reexport

                     2. Cold-rolled product (HS:7209.15 ถึง HS:7209.90)ซึ่งในช่วง 2010-2012 หรือ 3 ปีก่อนที่ไทยใช้มาตรการ AD กับจีน (ปี 2013) จีนส่งออกCold-rolled product ไปยังเกาหลีใต้เฉลี่ยราว 148,000 ตัน/ปีและเกาหลีใต้ส่งออกผลิตภัณฑ์เหล็กดังกล่าวมายังไทยเฉลี่ย 29,000ตัน/ปี แต่หลังจากมีมาตรการ AD มีการส่งออกจากจีนไปยังเกาหลีใต้เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญเฉลี่ยราว 270,000 ตัน/ปี แล้วและมีการส่งออกCold-rolled product จากเกาหลีใต้มายังไทยเฉลี่ยราว 98,000ตัน/ปี(2013-2018) ปริมาณ Cold-rolled product ที่ส่งออกเพิ่มขึ้นจึงมีแนวโน้มที่ถูกทำ circumvention เป็นปริมาณเฉลี่ยราว 69,000 ตัน/ปี

                     3. Hot dip alu/zinc (HS:7210.61.10,HS:7210.61.90) ซึ่งในช่วง2011-2013 หรือ3ปีก่อนที่ไทยใช้มาตรการ AD กับจีน (ปี 2014) จีนส่งออกผลิตภัณฑ์เหล็กไปมาเลเซียเฉลี่ยราว 10,000 ตัน/ปีแต่ไม่มีการส่งออกจากมาเลเซียมายังไทยขณะที่หลังจากมีมาตรการADแล้ว มาเลเซียมีการนำเข้า Hot dip alu/zinc จากจีนเพิ่มขึ้นเป็นเฉลี่ยราว 12,500 ตัน/ปี (2014-2018) และมีการส่งออกจากมาเลเซียมาที่ไทยเพิ่มขึ้นเฉลี่ยราว5,500 ตัน/ปี ผลิตภัณฑ์ส่งออกที่เพิ่มขึ้นจำนวนนี้จึงมีแนวโน้มเป็นผลิตภัณฑ์ที่ถูก circumvention

                     4. Steel Pipe/Tube(HS:7305.11, HS:7305.12, HS:7305.19, HS:7305.31, HS:7305.39, HS:7305.90, HS:7306.19, HS:7306.29, HS:7306.307306.50, HS:7306.61, HS:7306.69, HS:7306.90) ในกรณีของเวียดนาม ซึ่งแตกต่างจาก 3 กรณีข้างต้น

               โดยในช่วง2012-2014 หรือ3ปีก่อนที่ไทยใช้มาตรการ AD กับจีน เวียดนามนำเข้าSteel Pipe/Tube เฉลี่ยราว 15,500ตัน/ปีและส่งออกมาที่ไทยเฉลี่ยราว 6,500 ตัน/ปีแต่หลังจากมีมาตรการ AD เวียดนามนำเข้า Steel Pipe/Tube จากจีนเฉลี่ยราว 39,500 ตัน/ปี(2015-2018) และส่งออกมาที่ไทยเฉลี่ยราว 136,750ตัน/ปีเนื่องจากเวียดนามมีการผลิตผลิตภัณฑ์ Steel Pipe/Tube ภายในประเทศจึงมีการส่งออกมายังไทยสูงกว่าปริมาณที่นำเข้าจากจีน ส่วนต่างที่เพิ่มขึ้นระหว่างปริมาณผลิตภัณฑ์ Steel Pipe/Tube ที่เวียดนามนำเข้าจากจีนก่อนและหลังมีมาตรการ AD จึงมีแนวโน้มว่าจะถูก transshipment circumvention เฉลี่ยราว 24,000 ตัน/ปี

 

ปริมาณเหล็กทรงแบนที่ทำ circumvention โดยวิธี transshipment คาดว่ามีปริมาณเฉลี่ยราว 173,000 ตัน/ปี

               การบังคับใช้มาตรการ AC จะส่งผลบวกต่อผู้ผลิตผลิตภัณฑ์เหล็กทรงแบนภายในประเทศ ขณะที่ผู้ค้าเหล็กและผู้บริโภคเหล็กมีโอกาสได้รับผลลบเนื่องจากผลิตภัณฑ์เหล็กทรงแบนที่ถูกทำ circumventionไม่สามารถนำเข้ามาได้บริษัทหรือผู้บริโภคที่ต้องการใช้เหล็กจึงจำเป็นต้องหาผลิตภัณฑ์ภายในประเทศเพื่อทดแทน ซึ่งจะส่งผลเชิงบวกต่อผู้ผลิตเหล็กทรงแบนภายในประเทศ ในทางตรงกันข้าม ผู้ค้าเหล็ก (steel trader) ที่เคยนำเข้าสินค้าที่มีการทำ circumvention มีโอกาสที่จะได้รับผลลบจากราคาผลิตภัณฑ์เหล็กที่อาจเพิ่มขึ้น ผู้ค้าเหล็กจึงควรเตรียมการบริหารคงคลังให้เหมาะสมกับความผันผวนของราคาเหล็ก ซึ่งส่งผลต่อกำไรจากการค้าเหล็ก ขณะที่บริษัทหรือผู้บริโภคที่ต้องการใช้เหล็กอาจประสบกับราคาของเหล็กทรงแบนที่มีการปรับตัวขึ้น จึงควรทำการประเมินปริมาณการใช้งานเหล็กอย่างรอบคอบ ก่อนที่จะจัดหาและบริหารการใช้ผลิตภัณฑ์เหล็กให้สอดคล้องกับการใช้งาน


Related News